LA CORTE DI CASSAZIONE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso proposto da
unita' sanitaria locale n. 8 (associazione dei comuni "Busto Arsizio
- Valle Olona"), con sede in Busto Arsizio (Varese), in persona del
legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in Roma,
piazza Pasquale Paoli n. 3 presso l'avv. Carlo D'Amelio che lo
rappresenta e difende unitamente all'avv. Amedeo Travi, giusta
procura speciale in calce al ricorso, ricorrente, contro Mauro Taddei
e regione Lombardia, intimati e sul secondo ricorso n. 470/1988
proposto da Mauro Taddei, elettivamente domiciliato in Roma, via del
Babuino, 124 presso l'avv. Alessandro Bozza che lo rappresenta e
difende unitamente all'avv. Michele Fiscella, giusta procura speciale
a margine del controricorso e ricorso incidentale, controricorrente e
ricorrente incidentale, contro unita' sanitaria locale n. 8 e regione
Lombardia, intimati per l'annullamento della sentenza del tribunale
di Busto Arsizio in data 10 aprile 1987 depositata il 23 maggio 1987
(R.G. n. 32/86);
Udita nella pubblica udienza tenutasi il giorno 14 dicembre 1988
la relazione della causa svolta dal consigliere relatore dott.
Fulvio Aliberti, udito l'avv. Fiscella, udito il pubblico ministero
nella persona del sostituto procuratore generale dott. Antonio
Martone che ha concluso questione di legittimita' costituzionale art.
5 del d.-l. n. 663/1979 cosi' come convertito dalla legge 33 del 1980
nella parte in cui non consentiva di ottenere il rimborso spese
sostenute per interventi chirurgici presso strutture private in caso
di inidoneita' di strutture pubbliche o della impossibilita'
temporanea.
Questione in relazione all'art. 32 della Costituzione.
RITENUTO IN FATTO
Mauro Taddei adiva il pretore di Busto Arsizio con ricorso
depositato il 7 gennaio 1986, chiedendo che fossero condannate in
solido la unita' sanitaria locale n. 8 di Busto Arsizio e la regione
Lombardia al pagamento della somma di L. 20.258.799 per rimborso
spese mediche sostenute per ricovero urgente in ospedale non
convenzionato con autorizzazione dell'unita' sanitaria locale n. 8,
con interessi e rivalutazione monetaria dal pagamento al saldo; in
via subordinata, che fossero, condannate le convenute al pagamento di
L. 10 milioni ai sensi delle delibere della giunta regionale 31
gennaio 1984, n. 35644 e 19 marzo 1985 n. 49668, con rivalutazione
monetaria ed interessi legali dalla domanda al saldo.
Esponeva: che nel dicembre 1984, previa autorizzazione della
u.s.l. n. 8 era stato ricoverato di urgenza presso le "Cliniche
Gavazzeni" di Bergamo per sottoporsi ad un intervento di alta
chirurgia riguardante l'impianto di un doppio by-pass
aorto-coronarico; che tale ospedale non era convenzionato, ma che gli
era stato assicurato, in relazione alle disposizioni regionali, che
gli sarebbe stato versato un contributo straordinario pari al 50%
della spesa sostenuta e cio' fino ad un massimo di L. 10 milioni;
che, al momento della presentazione della domanda di rimborso, alla
u.s.l. n. 8, gli era stato risposto che la stessa non poteva essere
accolta, mancando una fonte legislativa regionale che disponesse tale
erogazione; che egli aveva sostenuto una spesa complessiva di L.
20.258.799 per la degenza e per l'intervento chirurgico. Osservava:
che il diniego del rimborso delle spese sostenute e, comunque, del
contributo straordinario si palesava illegittimo ed in contrasto con
le delibere della giunta regionale, col sistema legislativo in
materia di tutela della salute e con le funzioni ed i compiti delle
u.s.l.
La u.s.l. n. 8 resisteva alla domanda, deducendo: che al Taddei
spettava soltanto un rimborso di L. 800.000, gia' effettuato; che al
rimborso straordinario non poteva darsi corso, siccome previsto in
delibere della giunta regionale, le quali erano in contrasto con una
legge dello Stato (art. 5 secondo comma del d.-l. n. 633/1979,
introdotto con la legge di conversione 33/1980) che poneva una
riserva di legge (riserva ribadita con l'art. 3 della legge n.
595/1985); che il diritto alla salute era si' tutelato, ma nelle
forme di legge.
La Regione non si costituiva.
Il Pretore di Busto Arsizio, con sentenza 5-22 maggio 1986,
rigettava la domanda e condannava la regione Lombardia al rimborso
delle spese in favore del Taddei e della u.s.l. n. 8.
Proponeva appello il Taddei. Si costituiva soltanto la u.s.l. n.
8, resistendo al gravame.
Il tribunale di Busto Arsizio, con sentenza 10 aprile-23 maggio
1987, in parziale accoglimento del gravame, condannava la u.s.l. n. 8
a pagare al Taddei la somma di L. 11.000.000, rivalutata all'epoca
della sentenza, con gli interessi nella misura legale dell'esborso al
saldo; e condannava la u.s.l. n. 8 al rimborso delle spese del
giudizio di appello in favore del Taddei, confermando nel resto la
sentenza impugnata.
Il tribunale osservava che il punto controverso era costituito dai
provvedimenti della giunta regionale lombarda che prevedevano il
rimborso in limitata misura, in quanto le leggi statali n. 33/1980 e
n. 555/1985 sancivano una riserva di legge regionale; che la regione,
con i suoi atti legislativi, nn. 7/1972 e 5/1975, aveva regolato la
materia della c.d. assistenza indiretta, demandando alla giunta
regionale il potere-dovere di emanare relativi provvedimenti, che
erano quelli sui quali si fondava la pretesa attorea; che, alla legge
regionale si richiedeva di dettare norme in materia e che tale dovere
era sufficientemente adempiuto anche dalla mera previsione di
riservare alla giunta regionale l'adozione di concreti provvedimenti.
Riteneva che, comunque, alla luce dei principi costituzionali in
tema di diritto alla salute e del generale principio dell'ordinamento
sanitario che intende garantire ad ogni cittadino l'assistenza a
carico della collettivita', una eventuale inadempienza del
legislatore non poteva avere l'effetto di lasciare priva di
assistenza indiretta i cittadini, che bisognosi di urgenti
trattamenti terapeutici, non potevano riceverli da strutture
pubbliche per obiettive cause di mancanza di ricettivita'; e che piu'
consono ai principi generali dell'ordinamento era il carattere
programmatico delle norme statuali invocate dall'appellata, il quale
era tale da non caducare l'efficacia dei provvedimenti regionali; e
che l'appello andava accolto soltanto nei confronti della u.s.l.,
ente predisposto all'erogazione dell'assistenza diretta ed indiretta.
Avverso detta sentenza la u.s.l. n. 8 ha proposto ricorso per
cassazione, deducendo cinque motivi.
Il Taddei ha resistito con controricorso, proponendo anche ricorso
incidentale.
La regione Lombardia non si e' costituita.
CONSIDERATO IN FATTO
Con il primo motivo del ricorso principale, si denunzia violazione
e falsa applicazione di norme di diritto, con riferimento all'art. 5
secondo comma del d.-l. n. 633/1979 introdotto, in sede di
conversione, con legge n. 33/1980, deducendo che la norma di cui al
citato art. 5 secondo comma poneva una riserva di legge (regionale)
in materia di assistenza ospedaliera indiretta, onde, successivamente
all'entrata in vigore del d.-l. n. 633/1979, la giunta regionale
della Lombardia non poteva piu' deliberare, in assenza di una legge
regionale, erogazioni in materia di assistenza sanitaria indiretta.
Con il secondo motivo si denunzia violazione e falsa applicazione
di norme di diritto in riferimento al principio di legalita' rispetto
ai provvedimenti amministrativi, deducendo che in atto amministrativo
da solo non poteva costituire fonte di obbligazioni a carico di
cittadini o di altri enti, e che l'art. 7 della legge regionale
5/1975 poneva l'erogazione a carico della Regione e non delle u.s.l.
Con il terzo motivo, si denunzia violazione e falsa applicazione
di norme di diritto, in riferimento all'art. 32 della Costituzione ed
all'art. 5 secondo comma del d.-l. 633/1979 introdotto, in sede di
conversione, dalla legge n. 33/1980), deducendo che il principio
costituzionale di tutela della salute andava interpretato nel senso
che la salute doveva essere assicurata soltanto nei limiti oggettivi
dell'organizzazione sanitaria e che la conclusione del tribunale era
in contrasto con l'art. 5, secondo comma, il quale circoscrive la
possibilita' di erogazioni in materia di assistenza sanitaria
indiretta ai soli casi previsti da leggi regionali.
Con il quarto motivo, si denunzia violazione e falsa applicazione
di legge; con riferimento alle leggi regionali della Lombardia n.
17/1972 e n. 5/1975, deducendo che il Tribunale, mal interpretando la
legge, aveva ritenuto che la riserva di legge potesse essere
soddisfatta da una legge regionale (n. 17/1982) riguardante solo il
riparto interno di competenza tra gli organi della Regione ovvero da
una legge regionale (n. 5/1975, art. 7), che esauriva la sua portata
nella previsione del c.d. rimborso ordinario, mentre era in questione
un altro genere di contributo, il c.d. rimborso straordinario.
Con il quinto motivo, si denunzia omessa, insufficiente e
contraddittoria motivazione su punti decisivi della controversia,
deducendo che il tribunale non ha motivato e, per lo meno, non lo ha
fatto adeguatamente rispetto alle difese, con cui si erano esposte le
ragioni per le quali era da ritenere che la delibera di giunta del
1982 non poteva essere ricondotta alla legge regionale 5/1975; ne'
era conforme ai principi, in tema di riserva, di cui all'art. 5,
secondo comma, del d.-l. n. 633/1979.
Con il ricorso incidentale si lamenta che il Tribunale non ha
adeguatamente preso in considerazione la domanda rivolta ad ottenere
l'integrale rimborso delle spese per ricovero.
La Corte osserva che, in punto di fatto, e' pacifico che il Taddei
aveva necessita' di urgente intervento per un impianto di un doppio
by-pass aorto-coronarico; che nessuna struttura pubblica o
convenzionata della zona era in grado di effettuare tale intervento;
e che il Taddei si era sottoposto ad esso presso una clinica privata
non convenzionata, assumendosi i relativi costi.
Poiche' la u.s.l. n. 8 provvedeva al rimborso di L. 800.000 (c.d.
rimborso ordinario), ma non al versamento di quello c.d.
straordinario (di importo non superiore al 50% delle spese sostenute
dall'assistito e con un massimo di L. 10.000.000), la lite e' insorta
in quanto tra la u.s.l. stessa ed il Taddei si controverteva sulla
misura del rimborso spettante: il Taddei assumeva spettargli rimborso
per l'intero esborso da lui sostenuto e, subordinatamente, per
l'importo di L. 10.000.000, mentre la u.s.l., assumendo che le
delibere della giunta regionale della Lombardia che avevano istituito
e disciplinato il c.d. rimborso straordinario erano illegittime, in
una materia in cui esisteva riserva di legge (regionale) ex art.
5/secondo comma del d.-l. n. 633/79, introdotto con la legge di
conversione n. 33/1980, negava che fossero dovuti ulteriori rimborsi.
Giova ricordare che ex art. 5, primo comma, del d.-l. 30 dicembre
1979, n. 663, l'assistenza sanitaria era fornita nelle forme ivi
indicate (per quanto rileva in questa causa: c) assistenza
ospedaliera nei presidi pubblici o convenzionati); e che, con la
citata legge di conversione, n. 33/1980 venne inserito dopo il primo
comma, altro, del seguente tenore "E' consentito inoltre il ricorso
all'assistenza ospedaliera in forma indiretta, secondo le modalita'
ed i limiti stabiliti dalle vigenti leggi regionali. Le regioni
prevedono eventuali forme di assistenza specialistica indiretta".
La legge regionale 15 gennaio 1975, n. 5, della regione Lombardia
prevedeva, oltre all'assistenza diretta (art. 5), l'assistenza
indiretta (art. 6) e la misura del rimborso (art. 7), fissata in una
quota delle spese sostenute pari alla spesa medica accertata per
analoghe prestazioni presso strutture convenzionate indicate nella
regione (tale quota, all'epoca dei fatti, era di L. 50.000 al giorno
e poiche' la degenza del Taddei era durata quindici giorni, gli era
stata rimborsata la somma di L. 800.000).
Le delibere della giunta della regione sulle quali, in sostanza,
e' fondato l'accoglimento da parte del tribunale della domanda
subordinata dal Taddei, sono basate sul presupposto che il rimborso
di cui alla legge regionale n. 5/1975 puo' risultare inadeguato
quando il ricovero avvenga presso Enti altamente qualificati e
specializzati per interventi relativi a forme morbose di particolare
gravita' clinica e sulla conseguente necessita' di riconsocere una
quota di rimborso superiore.
Cio' premesso, la Corte osserva che per individuare la normativa
applicabile alla fattispecie occorre esaminare anzitutto il d.-l. n.
663/1979, convertito con modifiche con legge n. 33/1980, mentre non
rileva la legge 23 ottobre 1985, n. 585, successiva all'epoca del
ricovero del Taddei (la valutazione se essa dia esaustiva tutela al
bene della salute in un caso come quello in esame esula, percio',
dall'ambito del presente giudizio).
Da un attento esame del disposto dell'art. 5 e' agevole rilevare
che l'assistenza ospedaliera doveva essere erogata nei presidi
pubblici o convenzionati, cioe' in forma diretta, e che era
consentito inoltre il ricorso alla forma indiretta.
Attribuendo alla legge il senso fatto palese dal significato
proprio delle parole secondo la connessione di esse (art. 12
disposizioni sulla legge in generale) e' dato rilevare che la
disposizione va letta nel senso che oltre all'assistenza diretta
"inoltre" significa: oltre a questo) era permessa, concessa (tale e'
il significato della parola "consentito") l'assistenza indiretta. Il
che significa (e questo appare essere l'intento del legislatore) che,
in presenza della possibilita' di usufruire dell'assistenza diretta
era accordato al cittadino di farsi assistere, invece, (ove lo avesse
ritenuto) in forma indiretta; per tale ipotesi il legislatore poneva
una riserva di legge regionale circa le modalita' ed i limiti della
detta forma di assistenza.
Ma, preliminare all'accertamento sul punto se l'ordinamento della
regione Lombardia sia stato rispettoso di tale riserva, e' il rilievo
che la fattispecie considerata, non trova utile collocazione nella
normativa in esame (art. 5 del d.-l. n. 663/1979 conv. con mod. con
legge n. 33/1980), proprio perche' questa presuppone l'esistenza di
forme di erogazione diretta di assistenza ospedaliera e la
possibilita' di preferire ad essa l'assistenza indiretta: in altri
termini il cittadino che potrebbe utilmente ricorrere alla struttura
pubblica o convenzionata, puo' optare per una struttura privata non
convenzionata.
Nel caso in esame, invece, non puo' dirsi che il Taddei abbia
operato la facolta' di scelta, che derivava dalla norma di cui
all'art. 5, dal momento che, poiche' e' pacifico che non vi era
struttura pubblica o convenzionata in grado di effettuare
l'intervento, restava soltanto il ricorso a prestazioni libere, poste
cioe' al di fuori del sistema formato dalle strutture sanitarie
pubbliche e dalle private convenzionate.
La fattispecie e', quindi, fuori della previsione del predetto
articolo, nel quale non si rinviene alcuna disposizione che preveda
il caso di inesistenza di strutture pubbliche o convenzionate in
grado di fornire l'indispensabile prestazione e la disciplina del
rimborso spettante al cittadino; nella fattispecie il Taddei reclama
l'integrale rimborso, evidenziando che non si era di fronte ad una
libera scelta tra assistenza diretta ed indiretta, ma di fornte alla
necessita' di ricorrere a strutture private non convenzionate con la
regione Lombardia per tutelare il proprio diritto alla vita. La Corte
ricorda che il bene della salute umana, in forza dell'art. 32 della
Costituzione, rappresenta un diritto primario e fondamentale, che -
per tali premesse - imporre piena ed esaustiva tutela (v. C.
costituzionale nn. 184/1986, 559/1987 e 992/1988. Appare evidente che
e' da dubitare della legittimita' costituzionale di una norma, che
non prevede (non regolando la relativa ipotesi) la possibilita' di
ristoro per il preciso caso in cui il cittadino abbia dovuto egli
stesso provvedere all'esigenza di tutelare indifferibilmente la
propria salute in quanto quella assistenza ospedaliera diretta, alla
cui erogazione egli aveva diritto per legge, era in pratica
inesistente.
Conclusivamente e' da ritenere la non manifesta infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale della norma in esame nella
parte in cui manca la previsione di cui sopra. Essa e', poi,
rilevante ai fini della decisione, risolvendosi, in ultima analisi,
nella constatazione della mancanza di un criterio dato dal
legislatore in tema di (richiesta di) rimborso in casi del genere.
Gli atti vanno, quindi, trasmessi alla Corte costituzionale; il
presente giudizio va sospeso.
Va provveduto agli adempimenti di cui all'art. 23 legge n.
87/1953.